作为我国参与世界经济竞争的平台，粤港澳大湾区和长三角、京津冀这三大区域如何发展，引人瞩目。6月1日，《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》出炉。

这份行动计划，对于长期关注区域发展，特别是三角洲发展的人士来说，它意味着什么？两个区域的“一体化”进程，有无互相借鉴之处？从珠三角到粤港澳大湾区，区域协调发展将面临哪些挑战？协调发展最理想的状态是什么？在实践中，是否存在着认识上的误区？为此，南都记者采访了多位知名专家。

6月1日，长三角地区主要领导座谈会在上海召开。会议审议并原则同意《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018- 2020年)》和《长三角地区合作近期工作要点》。

这一重磅消息，无论是北京国经中心产业部部长、粤港澳大湾区课题副组长王福强，广州的专家李建平、刘江华、毛艳华，还是正在国外出差的中国发展研究中心主任陆铭，他们对此都给予了高度关注。

现状

城市之间已看到协调发展的好处

尽管当天有媒体惊呼：长三角拉开区域合作大幕！但在上述这些专家看来，长三角一体化已探讨研究了十几年，并非新鲜话题。如果说之前更多是停留在理论层面的话，那么这次则表示了更大的决心，也反映了中央高层的部署。而随着这些具体的项目的推进，长三角一体化将进入实质性推进阶段。

陆铭，上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任。他认为，现在全国上下主流的而且也比较一致的意见，是以“城市群”作为中国城市化接下来发展的一个重要的或者是主要的形态。相较之前一些关于城镇化的思路和政策导向，现在会更加重视“地理空间”这样的因素对于经济发展和城市发展的意义，看到了“集聚效应”对于焕发生产力产生的积极推动作用。

采访中，专家们均认为，无论是粤港澳大湾区城市群建设，还是长三角一体化，其实都和十九大后强调区域协调发展、高质量发展有关。因为区域一体化发挥的关键作用，就是提高资源配置的效率，从而提升区域竞争力。而且，这也说明，城市之间已看到了相互合作的好处，不再单打独斗，而且是希望以城市群为主体，去参与国际竞争。

实践

珠三角一体化发展走在全国前列

区域协调发展，是党的十九大报告提出的构建现代化经济体系的重要战略之一，但它并非凭空而来。特别是在珠三角，已有20多年的实践历史。

所以，对于《长三角一体化发展三年行动计划》中的具体内容，广州的专家都早已自觉地进行了比较分析。

中山大学粤港澳发展研究院教授毛艳华认为，珠三角和长三角的一体化规划，思路相差不大，都是从战略规划，基础设施，产业布局，公共服务和生态环境等方面出发。之所以这样，他认为区域一体化的本质，就是区划域发展互联互通，通过产业协作，消除行政区划的分离，以产业的价值链重构区域，实现优势互补。

李建平，广东省城乡规划设计院副总工程师。此前，他曾发表过《珠三角区域一体化协同发展机制建设研究》。据他介绍，1990年以来，珠三角就在全国率先提出一体化概念，并已多次开展了以区域规划为引领的一体化探索。

李建平也认为，长三角三年行动计划主要围绕交通互联互通、能源互保互济、产业创新协同、信息网络高速发展、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放有序等七个主要领域提出方案。而这7个方面，珠三角已经远比长三角超前。

据悉，珠三角在2008年颁布了《珠三角地区改革发展规划纲要》后，又于2009年6月发布了《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》，接着又开展了“五个一体化规划”，分别是基础设施建设、环境保护、城乡规划、基本公共服务、产业布局这五方面。加上2014年开展的科技创新、智慧城市群建设和信息化、旅游一体化等“五个一体化行动计划”，最终形了“1个纲要+10个一体化专项”的实施机制。

从实施效果来看，珠三角一体化成效较为显著。而长三角一体化给人的印象更多还停留在理论层面，落地的规划相对比较少。而珠三角，比如在医疗医保方面，基本实现了区域内的对接，公交卡岭南通也基本做到全覆盖。

机制

珠三角一体化有年度考核要求

这并不奇怪。除了提出一体化的时间相对较后外，此前长三角的区域合作，在李建平看来，一个鲜明特点就是市场导向更明显，协调机制上仍依赖主要领导定期会晤制，实质性、深层次的合作少。而珠三角的协调机制，政治动员特征明显，除了开会，还有年度考核要求。

长三角的协调合作机制的雏形，最早可追溯至1982年。“长三角城市群”的提法就是在这一年形成。为此，国务院专门成立了上海经济区规划办公室，协调长三角十几个城市，但因行政区划问题一直受掣肘。

2016年6月国务院发布《长江三角洲城市群发展规划》，长三角的范围从“两省一市”扩展到目前的“三省一市”。目前，长三角已形成了“三级运作”的区域合作机制：决策层是“长三角地区主要领导座谈会”，协调层是“长三角地区合作与发展联席会议”，执行层是各种重点合作专题组。

今年为推进长三角一体化，三省一市选派16名人员组建长三角区域合作办公室，这一办公室为常设机构，主要负责协调推进合作中的重大事项。未来，还将探索建立长三角地区互派公务员交流挂职的常态化机制。

而在珠三角这边，自2009年国务院颁布实施《珠三角改革发展规划纲要》后，珠三角形成了以政府协同治理为主导的多层级协同机制。从省级层面上看，成立了由省长任组长的《珠三角改革发展规划纲要》领导小组。领导小组的日常工作机构和办事机构，叫“省纲要办”。较之以前的省级协调机构办公室，其协调能力大大提升。在省级领导小组框架下，还设立了十个专责工作组及办公室。相应地，市级层面也成立了以市委书记和市长任组长的纲要领导小组。

此外，广东还将珠三角划分为广佛肇、深莞惠、珠中江三个都市圈。并由广深珠牵头成立领导小组，并在各市设立专门的办公室作为日常机构。与此同时，建立了广佛肇市长联席会议，深莞惠主要领导联席会议、珠中江党政联席会议。

为切实推动纲要的实施和区域一体化发展，广东还制定了“一年开好局、四年大发展、九年大跨越”的分阶段实施计划，并对省直部门和珠三角九市提出了考核目标。甚至还于2011年出台了保障条例和监督办法，对珠三角城市发展与合作进行了立法约束和专门督查。

焦点

龙头城市如何带动区域一体化

专家们一致认为，珠三角一体化的进程，因为发生在省内，相较长三角比较容易实现。

但其实，一省之内的协调也不比跨省协调来得省心。李建平认为，尽管近年来珠三角深度一体化取得了一定进展，但相比纽约、东京等国外成熟大都市区，仍面临着空间发展统筹不足、省市事权划分不清、市场机制薄弱、配套机制不完善等问题。

在他看来，珠三角一体化最大困难是城际地区协同发展与环境治理。而区域一体化的最大挑战是，城市政府的治理方式如何从自己擅长和习惯的强调竞争的“行政区经济”转向通过竞合进而协调的区域一体化。而通过行政区划的一体化，在资源有限的前提下，如何能在公共设施均等化、基础设施建设、生态保护等方面做到令人满意，也仍是一个大问题。

李建平还认为，以龙头城市为核心，加强经济圈的一体化，从理论上讲应该比较好。但关键要看龙头城市的能力和赋予它什么样的权责利。

说到龙头城市的带动作用，和珠三角多核心不同的是，目前长三角很明确上海就是龙头。广东亚太创新经济研究院院长刘江华认为，上海的首位度非常突出，是核心中的核心。苏州和南京等城市也认可上海，都主动提出要对接上海。

但毛艳华认为，不是说区域有了龙头，就一定更好协调。关键还是要针对区域特点和制度环境，采取不同的推进方式，制定一些比较好的协调机制。

陆铭也认为，由于省的边界的存在，长三角内部一体化的对接，一直不是很顺利。所以这也是最近这段时间政府要推进长三角一体化进程、打造世界级城市群的一个着力点所在。

此外，陆铭还认为，如果用G D P和人口占比来看，跟世界上其他大城市群相比较而言，上海在长三角城市群当中的首位度其实并不算高。长三角一体化，包括上海都市圈的建设进程，还任重道远。

关注

一国两制框架下的协调机制

其实，在一体化进程中取得阶段性成果的珠三角，同样路漫漫其修远兮。特别是随着中央提出规划建设粤港澳大湾区，传统的珠三角和港澳如何在一国两制框架下协同发展，更是成为一个新的命题。

刘江华也认为，粤港澳大湾区在制度上比较复杂，要素流动也没那么方便。区域内又没有明显的首位城市，缺乏“指挥中心”，协调性确实会差一些。比如广东省提出要整合省内的机场资源，有的城市反应就比较大。竞争是必要的，但竞争不能造成发展的制约，不能造成资源的浪费。所以要提升大湾区的竞争力，关键还在于协调，特别是广深港这三个核心的协调。广州的优势是科教文卫，深圳外向化程度高，香港是国际化都市。如果它们的关系协调好了，会形成一种复合型的功能互补，粤港澳城市群也会更具竞争力。

至于怎样去协调，刘江华认为中央在做出顶层规划后，具体的实践还是交由本区域的政府部门。协调要抓住关键点，比如交通设施和要素的自由流动，哪里不行就协调哪里。如果存在一些政策、制度上的限制，政府就去打破这些瓶颈。政府的工作是疏通制度障碍，其余的要素流动问题，就应交给市场进行配置。

而毛艳华则认为，在不同制度下谈一体化比较困难，比如港澳跟内地的公共服务对接就存在困难。粤港澳大湾区的规划，其实更应关注粤港澳产业的协同。

而在陆铭眼中，在一个城市群内部，在比较接近的位置上，出现香港和深圳这两个超大型的城市，这在世界上都很少见。在他看来，在大湾区城市群内部，最关键的问题是要减少制度性的因素。比如，从港澳和广深的关系来讲，就是减少边界对于生产要素流动的阻碍。而对于广深之间，则意味着政府的行为要更多地放弃本位主义，尽量减少对于资源配置的阻碍作用。

陆铭强调，如果粤港澳大湾区把几个大城市之间的关系处理好的话，那么可以变成一种强强联合的作用，要是处理不好的话，反而每个城市都会受到对方的牵制，而使得自己的核心竞争力很难形成。