深圳曾率先公开拍卖国有土地使用权，开启了我国土地使用制度改革的序幕。而如今，土地资源紧约束形势十分严峻的深圳将尝试建立海域使用权公开出让制度，采取招拍挂方式出让。4月23日，深圳市六届人大常委会第三十三次会议首次审议的《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》（下称“条例”）透露了这一消息。

    “海域作为稀缺资源的市场价值未充分体现”

　　深圳市司法局局长蒋溪林说，近年来，国家海洋局赋予深圳先行先试职责，先后批复深圳为国家海洋综合管理示范区、国家海洋经济科技发展示范市。2017年5月，《全国海洋经济发展“十三五”规划》明确提出，推进深圳建设全球海洋中心城市。

　　然而，近年来深圳的海域使用管理出现了许多新问题，主要表现在：一是重开发、轻保护，海洋环境污染行为缺乏有效遏制，违法用海和不科学海洋开发活动时有发生，造成海洋资源和生态环境破坏；二是经营性用海仍以审批为主，海域作为稀缺资源的市场价值没有得到充分体现；三是相关行政主管部门对用海管理未形成有效合作机制，特别是对填海项目海域使用权与土地使用权转换不明确；四是海洋工程海上建（构）筑物报建审批流程不规范，后续产权登记缺失，影响物权效力等。

　　“深圳市的城市土地规划管理目前比较成熟，但现阶段我国海域开发利用还处于初级阶段，没有形成统一完整的规划体系。条例希望在这一基础上，构建起以海洋功能区划为统筹，海洋环境保护规划、海域使用规划和海岸带保护与利用专项规划为支撑，重点海域详细规划为审批依据的层次分明、具有操作性的规划管理制度。”蒋溪林说。

     “有两个以上用海意向人即可招拍挂出让”

　　“推动建立海域使用权配置的市场化机制”被认为是《条例》的创新之一。蒋溪林说，目前深圳拥有1145平方公里海域面积和206公里海岸线，海洋资源较丰富，开发利用潜力大，拟通过拓展蓝色经济空间，激发新需求，形成新的增长点。

　　根据《海域使用管理法》规定，海域使用权可以通过申请审批和招拍挂两种方式取得，但没有明确两种海域使用权取得方式的适用范围。截至目前，深圳鲜有通过招拍挂方式出让的海域使用权。

　　“随着海洋资源的开发需求不断增长，需要用更多运用市场手段公开、公平、公正地配置海域使用资源。”蒋溪林说，《条例》完善了资源配置、产权流转制度：

　　在一级市场，拟建立申请批准使用海域目录和海域使用权公开出让制度。目录内的项目，可以通过申请批准方式取得海域使用权；目录外的项目，有两个以上用海意向人的，将采取招拍挂方式出让。在二级市场则明确海域使用权转让、出租、抵押、继承的程序和要求，完善海域使用权流转。

　　深圳市人大常委会肯定了此举创新之处，但也提出在海域使用权出让、流转等方面，目前国内尚缺乏成熟的经验。“由于海域使用的特殊性和使用主体的有限性，一些在海域使用权取得方面以招拍挂形式开展的市场竞争，很多流于形式，未能体现竞争性，或者竞争不充分，难以保证海域使用权充分实现价值和公平公正地分配、流转。建议市政府制定相关配套办法的条款，以确保制度设计将来能够落到实处。”深圳市人大常委会城建环资工委副主任黄昌鸿说。

      拟建海洋生态补偿制度

　　针对海洋生态环保管理中存在的问题，《条例》细化规定，深圳市政府应当建立海洋生态补偿制度，海洋生态补偿包括“海洋生态损害补偿”和“海洋生态保护补偿”，任何单位和个人从事海洋开发利用活动导致海洋生态损害的，都应当采用实施生态修复工程或者缴纳生态补偿金的方式进行补偿。

　　深圳市政府则通过财政转移支付等方式，对海洋自然保护区、海洋特别保护区等重点生态功能区的保护与修复进行补偿。同时，严格限制建设项目占用自然岸线并禁止非法采挖珊瑚礁、擅自砍伐红树林等破坏海洋生态环境的行为。

　　考虑到海洋生态的脆弱性和异变性，一旦遭到破坏将造成难以逆转的影响，《条例》针对破坏海洋生态环境的行为设定了较高的处罚额度，提高违法成本。比如，在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域新建入海排污口的，由环保主管部门责令其关闭，并处以10万元以上20万元以下罚款。

　　针对私设管道或者采取其他规避监管的方式向海洋排放水污染物的，由环保主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，处20万元以上50万元以下罚款；情节严重的，处50万元以上100万元以下罚款，并在政府批准后，责令其停产停业；直接负责的主管人员和其他直接负责人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　不过，深圳市人大常委会初审时认为，罚则部分的罚款自由裁量空间比较大，不利于行政执法的规范化。“建议从制度设计方面尽量减少行政执法部门的自由裁量空间，或者要求行政执法部门制定出台配套的具体处罚标准，以确保行政执法的规范化。”黄昌鸿说。

　　此外，由于粤港澳大湾区范围内的大多数兄弟城市都是沿海城市，鉴于海水的流动性特点，人大方面还建议，增设深圳与这些兄弟城市之间的海洋保护与使用协作机制、污染防治应急联动处理机制、信息共享机制等，以立法推动合作，形成合力。